еженедельная общественно-политическая, информационно-развлекательная газета
еженедельная общественно-политическая, информационно-развлекательная газета

Дежавю, или Двадцать лет спустя

«Фонтанирующие» реформы на фоне растущего обнищания людей способствуют не достижению общественного согласия, а вызывают всё более острое разногласие.

Непонимание появляется не только по части деятельности самых «близких» к жителям муниципальных чиновников, к которым в кабинет уже не зайдёшь, чтобы сказать то, что думаешь об эффективности их работы.

Ещё больше разочаровывает отсутствие возможности реально влиять на работу этой власти и указывать сидящим в мягких креслах господам на дверь. В сложившейся практике все обращения в вышестоящие инстанции неизменно возвращаются к тем начальникам, работа которых и порождает непомерный вал жалоб и заявлений.

Безусловно, имеет смысл подумать над созданием эффективной системы публичного контроля деятельности властных структур на всех уровнях. В связи с этим следует напомнить и о событиях недавнего прошлого хотя бы с целью мягкого предостережения о необходимости более критичного отношения к работе тех, кому доверена власть.

В прошлом достаточно авторитетный политик С. Степашин, комментируя работу Счётной палаты в связи с изменением процедуры назначения её председателя, заострил внимание общественности на некоторых реалиях, актуальных и сегодня.

Суть в том, что государство может отследить и проконтролировать движение всех бюджетных средств до копейки по каждому региону за исключением средств, поступающих в распоряжение муниципалитетов. Местные бюджеты для контролирующих органов стали чем-то походить на «чёрные дыры». Ну а где появляются большие и часто выпадающие из общественного контроля деньги – появляются и политики, и политика…

Точка отсчёта

Большинство реформ в России в той или иной степени – попытка использования иноземного опыта применительно к местным условиям. Не исключение составляет и земская реформа Александра II, запущенная в 1864 году. Уже с самого начала её реализации появились противоположные мнения – от полного одобрения до жёсткого отторжения.

В губернских земствах преобладающее большинство гласных закрепилось за дворянами. В уездных земствах дворяне составляли менее половины, а вторую по численности группу гласных составляли крестьяне. Отставание от дворян – три процента. Волостных же земств не существовало вовсе (они ненадолго появились после февраля 1917 г.).

За первые десять лет реформы земства были созданы далеко не везде, а только в тридцати четырёх губерниях в центре европейской части России.

Настороженное отношение властей к земству выразилось в ограничении полномочий земств только хозяйственными делами, причём без финансовой поддержки государства.

Из письма обер-прокурора К. Победоносцева императору Александру III (18 апреля 1886 г.):

«…Предлагается учредить в уезде по участкам единоличные власти в виде земских начальников не по выбору, а по назначению…

…Необходимо устроить в уезде для надзора за волостными делами единоличную власть.

Необходимо изменить характер земских учреждений – безответственных, отрешённых от центральной администрации и предоставленных всем случайностям выбора».

После выборов 1883 года при практически неизменившихся соотношениях гласных в уездных земствах в губернских земствах дворяне и чиновники составляли уже более восьмидесяти процентов.

Результат четвертьвековой реформы выразился в установлении административного контроля над земствами в 1890 году. В составе земств возросло число представителей интеллигенции. С 1893 года появилось и ограниченное финансирование, как сейчас бы сказали, для исполнения некоторых государственных полномочий.

Ничего не напоминает?

Эхо девяносто третьего

После разгона вертикали представительства народа в системе государственного управления в октябре 1993 года каких только не придумывали конструкций распределения полномочий.

Муниципалитеты, по Конституции, принятой в декабре 1993 года, оказались полностью отделёнными от системы государственного управления. Через год эти нормы нашли закрепление и в федеральном законе. От старого советского местного самоуправления в нём сохранились положения лишь о деятельности территориального общественного самоуправления.

Уже с середины девяностых руководство оставшихся практически без контроля муниципалитетов стало проявлять склонность к откровенному самоуправству. Вскоре с уходом «виновника торжества» Б. Ельцина эра девяностых закончилась.

С первого дня нахождения у власти В. Путин начал корректировать властную вертикаль. Тогда он огранил всевластие губернаторов путём их отстранения от прямого участия в законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ. Постоянно вносились всё новые коррективы в законодательство, том числе и муниципальное.

Но то, что было в планах ранее, в начале этого процесса, и обсуждалось в комиссии под руководством небезызвестного Д. Козака, сильно отличается от фактически реализованных новаций.

Задумывалось иное. Вот что после прихода к власти В. Путина в 2000 году говорил в своём интервью о реформировании органов местного самоуправления председатель комитета по законодательству Госдумы РФ А. Лукьянов: «…По новому закону о местных властях руководители городов и районов по-прежнему будут избираться, но мэрии не будут считаться органами самоуправления – они станут органами государственной власти. А губернаторы получат реальные рычаги управления ими. Самоуправление же отодвигается на уровень ниже районного…».

К сожалению, всё сложилось по-другому…

Отделить власть от населения

Копирование в России установок для местного самоуправления по образцу англо-саксонского мира – неоспоримая политическая ошибка.

Даже Франция, расположенная рядом с владычицей морей и имеющая с ней немало общего, не пошла по пути отделения местного самоуправления от государства. Оно и понятно. Одно дело, когда местное самоуправление осуществляется где-то на землях затерянных в океане островов или даже континентов, другое дело, когда все эти территории расположены неразрывно рядом.

Сейчас же дошло до абсурда. Фактически после отделения государственной власти от органов местного самоуправления в 1993 году эта власть фактически отделилась и от населения.

Юридически государственная власть заканчивается в кабинетах региональных и федеральных чиновников. Не случайно в последнее время стали всё чаще поговаривать о введении нового института – федеральных территорий.

Основные территории проживания населения страны остались в муниципалитетах. При этом все природные ресурсы, финансы, правовое и политическое регулирование сосредоточены в государственных руках. Ответственность же делегирована местному самоуправлению. Советскую систему городов и районов в единой вертикали народного управления разрушили, а взамен навязали имеющий место непонятный суррогат власти на местах.

Можно было понять какую-то логику в этом реформировании, если хотя бы районные (уездные) и столичные городские (губернские) уровни управления остались в системе органов государства. По сути это региональные территории. По такому пути пошло реформирование местных Советов с момента появления законодательного регулирования местного самоуправления с шестого июля 1991 года. Позднее даже в переходный период 1993-1996 годов на уровне нынешних территориальных районов и городских округов существовали государственные администрации. В то время было бы вполне логично предоставить большую самостоятельность сельским посёлкам (волостям), как и городским микрорайонам, под собственную ответственность объединений людей. Тем более что уже существовала законодательная база для института территориального общественного самоуправления. Этот институт по сей день так и остался в столь же недоразвитом исходном состоянии и, понятное дело, без упоминания в Основном Законе.

Впрочем, активным экспериментам это не мешает. Всю Московскую область собрали в городские округа, полностью отказавшись от территориальных районов. В степных районах Ставрополья этот процесс пошёл не так гладко. Сейчас взят курс на объединение в муниципальные округа. Эта очередная новинка законодательства может быть сама по себе и положительна, но всё равно не решает проблематики отсутствия государственного управления на территориях, которые в силу политических процессов оказались выброшенными из сферы государственного внимания, не говоря уже про заботу о населении.

Фундамент государства

Наконец самое главное.

В Конституции нигде не говорится о том, с какого уровня начинается местное самоуправление в городских и сельских поселениях. Это означает, что для реформирования этого уровня власти вообще не нужны были никакие конституционные изменения.

Достаточно было обычным федеральным законом перераспределить влияние государственного управления регионов, отодвинув местное самоуправление на уровень ниже районного в привязке к конкретным поселениям. Конечно же, с учётом их численности и достаточности средств для реализации возлагаемых на них полномочий.

В округах городов регионального значения и в территориальных районах просто напрашивались государственно-муниципальные формы управления по типу городов федерального значения. При этом вместо устаревшей системы районного деления было вполне допустимо создание региональных государственных административных округов с закреплением их специального статуса в соответствующих уставах. Кстати, в своё время Ставропольский край несмотря на то, что был в лидерах по части муниципализации, всё-таки начал движение по этому пути. Создавались действующие модели государственных администраций, в том числе и администрации КМВ.

В связи с этим возникает резонный вопрос. Неужели только серьёзные внешние угрозы и растущее недовольство населения могут подвигнуть наше государство к решению внутренних вопросов? Может быть, столичным начальникам стало больше нечего делить и отнимать?

Ведь раньше не существовало никаких препятствий, чтобы в спокойном вдумчивом режиме вернуть фундамент государства в его же ведение. Причём без многочисленных негативных последствий, когда всё местное население стало заложником неумной политики и бездарного экономического регулирования.

Комментарии ()